【關(guān)鍵詞】

行政復(fù)議聽(tīng)證 醫(yī)療糾紛 追加第三人 委托鑒定 調(diào)解和解

【基本案情】

申請(qǐng)人唐某之子（以下簡(jiǎn)稱(chēng)患兒）在某醫(yī)療機(jī)構(gòu)出生，后因患有“新生兒高膽紅素血癥”多次在該醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)，雙方產(chǎn)生醫(yī)療糾紛。2022年12月16日，申請(qǐng)人向被申請(qǐng)人廣東省某市衛(wèi)生健康委員會(huì)投訴舉報(bào)，反映醫(yī)療機(jī)構(gòu)涉嫌篡改病歷，且對(duì)患兒的診療行為存在嚴(yán)重過(guò)錯(cuò)等。被申請(qǐng)人受理后，經(jīng)調(diào)查作出對(duì)申請(qǐng)人投訴舉報(bào)事項(xiàng)的答復(fù)函，認(rèn)定暫無(wú)證據(jù)證明該醫(yī)療機(jī)構(gòu)存在篡改患兒病歷的行為。申請(qǐng)人對(duì)被申請(qǐng)人作出的答復(fù)函不服，認(rèn)為被申請(qǐng)人認(rèn)定事實(shí)不清，未充分履行投訴舉報(bào)處理職責(zé)，向市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求撤銷(xiāo)該答復(fù)函、重新進(jìn)行調(diào)查，并申請(qǐng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)委托鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)患兒病歷的真實(shí)性進(jìn)行鑒定。

【復(fù)議辦理】

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)初步審查發(fā)現(xiàn)，本案申請(qǐng)人提交的投訴舉報(bào)事項(xiàng)多，反映的醫(yī)療問(wèn)題專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，且當(dāng)事人之間對(duì)立情緒嚴(yán)重。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及時(shí)保障申請(qǐng)人閱卷權(quán)，多次當(dāng)面、電話(huà)聽(tīng)取申請(qǐng)人意見(jiàn)，查明申請(qǐng)人曾就醫(yī)療糾紛提起過(guò)民事訴訟，后因?qū)Σv真實(shí)性存疑未能完成醫(yī)療損害鑒定，導(dǎo)致民事?tīng)?zhēng)議解決停滯，其核心訴求是希望對(duì)患兒電子病歷真實(shí)性進(jìn)行鑒定，以推動(dòng)相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議盡快解決。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)通過(guò)聽(tīng)取意見(jiàn)找準(zhǔn)了爭(zhēng)議癥結(jié)所在，為有效解決糾紛打下了基礎(chǔ)。

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)一步研究認(rèn)為，本案行政爭(zhēng)議源自申請(qǐng)人與醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的民事糾紛，醫(yī)療機(jī)構(gòu)與案件處理結(jié)果有利害關(guān)系，遂依法追加醫(yī)療機(jī)構(gòu)為第三人，通知其參加復(fù)議審理?？紤]到當(dāng)事人對(duì)案涉調(diào)查是否充分、處理結(jié)論是否正確存在較大分歧，為全面查清事實(shí)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)組織聽(tīng)證，三方當(dāng)事人圍繞“是否應(yīng)當(dāng)對(duì)患兒電子病歷真實(shí)性進(jìn)行鑒定”這一焦點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行質(zhì)證和辯論，申請(qǐng)人堅(jiān)持要求由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)委托鑒定，被申請(qǐng)人和第三人雖同意鑒定，但就鑒定事項(xiàng)范圍及鑒定機(jī)構(gòu)選定等問(wèn)題未能協(xié)商一致。在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)下，最終三方當(dāng)事人就鑒定事項(xiàng)達(dá)成一致意見(jiàn)，并積極配合鑒定取證工作。經(jīng)鑒定，患兒電子病歷數(shù)據(jù)確實(shí)存在增加、刪除、修改等問(wèn)題，該鑒定意見(jiàn)為后續(xù)開(kāi)展醫(yī)療過(guò)錯(cuò)損害鑒定和民事?tīng)?zhēng)議查明事實(shí)等工作提供了主要依據(jù)。申請(qǐng)人的核心訴求得到滿(mǎn)足，經(jīng)調(diào)解自愿撤回行政復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議終止，案涉行政爭(zhēng)議在行政復(fù)議階段實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。

【典型意義】

新修訂的行政復(fù)議法對(duì)行政復(fù)議審理程序進(jìn)行了創(chuàng)新設(shè)置，明確普通程序案件均要聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)，重大疑難復(fù)雜案件應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)通過(guò)聽(tīng)取意見(jiàn)和聽(tīng)證進(jìn)一步查清案件事實(shí)，全面把握案情，有利于提升行政復(fù)議辦案質(zhì)量；同時(shí)提高案件審理的透明度，為雙方當(dāng)事人提供面對(duì)面陳述理由、溝通意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，有利于雙方消除隔閡，達(dá)成諒解。第三人參加行政復(fù)議對(duì)促進(jìn)行政復(fù)議有序進(jìn)行、有效查清案件全部事實(shí)、促進(jìn)雙方和解等都具有重要作用。本案中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)通過(guò)聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)、追加第三人、組織聽(tīng)證等機(jī)制和程序?qū)Π讣?zhēng)議焦點(diǎn)進(jìn)行抽絲剝繭，找準(zhǔn)關(guān)鍵癥結(jié)，并通過(guò)委托鑒定解決了申請(qǐng)人的實(shí)質(zhì)訴求，為相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的解決提供了重要依據(jù)，實(shí)現(xiàn)了定分止?fàn)幍霓k案效果，對(duì)高質(zhì)量辦理普通程序案件、落實(shí)繁案精審工作具有積極示范作用。

案例一

案例二

【關(guān)鍵詞】

行政復(fù)議撤銷(xiāo) 野生動(dòng)物保護(hù) 行政補(bǔ)償 認(rèn)定事實(shí)不清

【基本案情】

申請(qǐng)人某家庭農(nóng)場(chǎng)就“野鴨啃食蓮藕及蓮藕種苗損失10萬(wàn)元”申請(qǐng)國(guó)家賠償。山東省某市轄區(qū)自然資源局決定不予受理。申請(qǐng)人提起訴訟。2023年8月20日，山東省高級(jí)人民法院作出判決，對(duì)申請(qǐng)人種植的蓮藕于每年食物匱乏期被綠頭鴨侵食造成損害的事實(shí)予以確認(rèn)，判令被申請(qǐng)人山東省某市轄區(qū)人民政府對(duì)申請(qǐng)人作出行政補(bǔ)償決定。2023年11月20日，被申請(qǐng)人作出《關(guān)于對(duì)某家庭農(nóng)場(chǎng)作出國(guó)家補(bǔ)償?shù)臎Q定書(shū)》，決定對(duì)申請(qǐng)人依法予以補(bǔ)償，補(bǔ)償金額為3萬(wàn)元。申請(qǐng)人不服，向市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，要求重新予以補(bǔ)償賠償。

【復(fù)議辦理】

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》（2018年修正）規(guī)定，因保護(hù)本法規(guī)定保護(hù)的野生動(dòng)物，造成人員傷亡、農(nóng)作物或者其他財(cái)產(chǎn)損失的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾o予補(bǔ)償。本案中，人民法院生效判決已對(duì)申請(qǐng)人種植的蓮藕于每年食物匱乏期被綠頭鴨侵食造成損害的事實(shí)予以確認(rèn)，而綠頭鴨作為《國(guó)家保護(hù)的有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究?jī)r(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄》收錄動(dòng)物，因保護(hù)綠頭鴨造成的財(cái)產(chǎn)損失應(yīng)由當(dāng)?shù)厝嗣裾o予行政補(bǔ)償。申請(qǐng)人提交的案涉“國(guó)家賠償申請(qǐng)”實(shí)為行政補(bǔ)償申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)向申請(qǐng)人作出釋明，申請(qǐng)人表示接受。

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)力求通過(guò)協(xié)商化解爭(zhēng)議，但因雙方就補(bǔ)償金額爭(zhēng)議較大而未能成功調(diào)解。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)經(jīng)審查認(rèn)為，被申請(qǐng)人作為當(dāng)?shù)厝嗣裾?，?duì)區(qū)域內(nèi)因保護(hù)國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物而受到的損失依法承擔(dān)補(bǔ)償職責(zé)，應(yīng)就綠頭鴨對(duì)申請(qǐng)人的農(nóng)作物或其他財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行全面調(diào)查核實(shí)，即便無(wú)法完全還原當(dāng)時(shí)情況，亦應(yīng)基于實(shí)際栽種畝數(shù)、蓮藕產(chǎn)量、綠頭鴨活躍時(shí)長(zhǎng)、蓮藕市場(chǎng)價(jià)格等事實(shí)對(duì)損失情形加以綜合判斷后作出相應(yīng)補(bǔ)償決定。但被申請(qǐng)人雖在補(bǔ)償決定中載明“綜合某家庭農(nóng)場(chǎng)種植情況、財(cái)產(chǎn)損害程度、藕池管理責(zé)任及相關(guān)證明材料等，作出以下補(bǔ)償決定……”字樣，但未能提供證實(shí)其進(jìn)行全面調(diào)查核實(shí)的相關(guān)證據(jù)材料。被申請(qǐng)人未經(jīng)充分調(diào)查核實(shí)，徑行作出補(bǔ)償金額3萬(wàn)元的決定，認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足。行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定撤銷(xiāo)被申請(qǐng)人作出的《關(guān)于對(duì)某家庭農(nóng)場(chǎng)作出國(guó)家補(bǔ)償?shù)臎Q定書(shū)》，并責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出補(bǔ)償決定。被申請(qǐng)人安排召開(kāi)聽(tīng)證調(diào)查會(huì)，邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家對(duì)種植情況、損害程度、管理責(zé)任等進(jìn)行全面調(diào)查核實(shí)后重新作出補(bǔ)償決定。對(duì)此，申請(qǐng)人表示認(rèn)可并積極配合做好后續(xù)工作。

【典型意義】

國(guó)家賠償是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)的過(guò)程中侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益并造成損害，由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的制度。新修訂的行政復(fù)議法將國(guó)家賠償中的行政賠償列入行政復(fù)議范圍，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真審查，依法予以受理審理。同時(shí)，行政補(bǔ)償也涉及合法權(quán)益保護(hù)，相關(guān)爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)納入行政復(fù)議范圍。本案中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)經(jīng)審查認(rèn)為申請(qǐng)人提出的國(guó)家賠償申請(qǐng)實(shí)質(zhì)為行政補(bǔ)償申請(qǐng)，定性準(zhǔn)確。近年來(lái)，各地野生動(dòng)植物保護(hù)工作成效顯著，野生動(dòng)物“肇事”事件時(shí)有發(fā)生，如何對(duì)野生動(dòng)物造成的損害進(jìn)行及時(shí)認(rèn)定、準(zhǔn)確評(píng)估和合理補(bǔ)償成為一項(xiàng)必須面對(duì)的課題。本案中，因被申請(qǐng)人未對(duì)野生動(dòng)物造成的財(cái)產(chǎn)損害、責(zé)任劃分等進(jìn)行全面調(diào)查核實(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)以案涉行政補(bǔ)償決定認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足為由，依法決定予以撤銷(xiāo)并責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出補(bǔ)償決定，通過(guò)行政復(fù)議程序監(jiān)督當(dāng)?shù)卣皶r(shí)、合理履行野生動(dòng)物保護(hù)行政補(bǔ)償職責(zé)，為同類(lèi)爭(zhēng)議的解決提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

案例二

專(zhuān)家點(diǎn)評(píng)

（請(qǐng)向上滑動(dòng)閱覽）

新修訂的行政復(fù)議法以打造化解行政爭(zhēng)議的主渠道為目標(biāo)，創(chuàng)設(shè)了一系列新制度來(lái)保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而行政復(fù)議調(diào)解就是其中之一。行政復(fù)議調(diào)解是指在行政復(fù)議機(jī)關(guān)的主持下，申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人就爭(zhēng)議的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)自愿協(xié)商、達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的活動(dòng)。新修訂的行政復(fù)議法在總則第五條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件，可以進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循合法、自愿的原則，不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益，不得違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。該條規(guī)定將《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條規(guī)定的有限調(diào)解擴(kuò)展為全面調(diào)解，并將其上升為行政復(fù)議的基本原則。也就是說(shuō)，各類(lèi)行政爭(zhēng)議原則上都可以進(jìn)行調(diào)解，只是調(diào)解內(nèi)容和調(diào)解過(guò)程受合法性原則和自愿原則的限制。在本案中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)違法行為定性錯(cuò)誤，且被申請(qǐng)人事實(shí)認(rèn)定不全面的情況下，及時(shí)組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解并達(dá)成調(diào)解協(xié)議，依法高效化解行政爭(zhēng)議，最終取得了社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一，具有一定的示范意義。

其一，行政復(fù)議調(diào)解需要在查明行政行為合法性的基礎(chǔ)上進(jìn)行。行政復(fù)議調(diào)解是終結(jié)行政復(fù)議程序的一種方式，與行政復(fù)議決定一樣，需要確保行政復(fù)議法立法目的的實(shí)現(xiàn)，即防止和糾正不當(dāng)?shù)男姓袨椋O(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依然應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，在對(duì)行政行為合法性形成結(jié)論的基礎(chǔ)上再進(jìn)行調(diào)解，如此，既能為調(diào)解奠定基礎(chǔ)，也使得行政復(fù)議機(jī)關(guān)在調(diào)解終結(jié)之后，可依照相關(guān)規(guī)定對(duì)作出原行政行為的機(jī)關(guān)或人員進(jìn)行監(jiān)督。在本案中，申請(qǐng)人已經(jīng)采取了一定的防揚(yáng)散、防雨防風(fēng)防曬以及防滲漏措施，只是因?yàn)槭韬鑫赐耆忾]塑料噸桶，疊加惡劣天氣才造成危險(xiǎn)廢物流入河道。因此，申請(qǐng)人并非未采取防范措施，只是未按照國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)貯存危險(xiǎn)廢物。違法情形不同，相對(duì)人的主觀(guān)過(guò)錯(cuò)也有不同，而這可能顯著影響相對(duì)人的違法責(zé)任。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在厘清案件事實(shí)后，認(rèn)為被申請(qǐng)人適用法律依據(jù)錯(cuò)誤。這為促進(jìn)雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，降低罰款數(shù)額提供法律依據(jù)，但也并非不予處罰，而是依據(jù)正確的法律依據(jù)，重新確定罰款數(shù)額。

其二，行政復(fù)議調(diào)解可以促進(jìn)行政爭(zhēng)議雙方的對(duì)話(huà)與溝通。調(diào)解在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間搭建了一條直接溝通的橋梁，使得相對(duì)人的意見(jiàn)與訴求能夠及時(shí)、通暢地反饋到行政機(jī)關(guān)，有助于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)找準(zhǔn)矛盾癥結(jié)，提高行政復(fù)議的針對(duì)性與實(shí)效性。2024年司法部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議調(diào)解工作推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出行政復(fù)議案件要應(yīng)調(diào)盡調(diào)，在案件辦理全流程、各環(huán)節(jié)有針對(duì)性地加強(qiáng)調(diào)解工作，積極引導(dǎo)和促進(jìn)當(dāng)事人通過(guò)調(diào)解方式達(dá)成共識(shí)，及時(shí)化解行政糾紛。當(dāng)然，要真正落實(shí)行政復(fù)議高效為民原則，就應(yīng)當(dāng)考慮相對(duì)人是否存在從輕或者減輕行政處罰的情節(jié)。在本案中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)全面審查案件事實(shí)，認(rèn)為申請(qǐng)人在污染事件發(fā)生后迅速采取應(yīng)急措施，并減輕了環(huán)境危害后果，此時(shí)如果罰款數(shù)額過(guò)高，將有違《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第五條規(guī)定的過(guò)罰相當(dāng)原則。在雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，申請(qǐng)人主動(dòng)提出為生態(tài)修復(fù)捐款，這可謂是通過(guò)行政復(fù)議調(diào)解化解糾紛、增進(jìn)互信、促進(jìn)合作的生動(dòng)范例。

專(zhuān)家點(diǎn)評(píng)

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新修訂的行政復(fù)議法引入了法律援助制度，第十八條規(guī)定符合法律援助條件的行政復(fù)議申請(qǐng)人申請(qǐng)法律援助的，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法為其提供法律援助。這對(duì)充分發(fā)揮行政復(fù)議的制度效能，打造化解行政爭(zhēng)議的主渠道具有重要意義：其一，法律援助服務(wù)可以減輕行政復(fù)議申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，保障經(jīng)濟(jì)困難公民的合法權(quán)益，彰顯了行政復(fù)議便民、為民的原則。其二，一些經(jīng)濟(jì)困難的行政復(fù)議申請(qǐng)人缺乏必要的法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，通過(guò)法律援助服務(wù)，申請(qǐng)人可以更準(zhǔn)確、充分地表達(dá)意見(jiàn)、主張權(quán)利。其三，法律援助服務(wù)提升了行政復(fù)議的便捷性、公正性，有助于化解當(dāng)事人不愿、不會(huì)、不敢復(fù)議的問(wèn)題。本案中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)積極探索“行政復(fù)議+法律援助”的新模式，充分發(fā)揮了行政復(fù)議便民為民的制度優(yōu)勢(shì)。行政復(fù)議實(shí)踐中，可以從以下兩個(gè)方面探索和落實(shí)法律援助制度：一是提供多種形式的法律援助服務(wù)，覆蓋行政復(fù)議全過(guò)程。在當(dāng)事人提起行政復(fù)議申請(qǐng)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)解和審理等各個(gè)環(huán)節(jié)，法律援助機(jī)構(gòu)都可以組織法律援助人員依法提供如行政復(fù)議咨詢(xún)、代擬行政復(fù)議法律文書(shū)、參與行政復(fù)議案件調(diào)解、參加行政復(fù)議案件聽(tīng)證等服務(wù)。二是建立行政復(fù)議案件當(dāng)事人申請(qǐng)法律援助銜接引導(dǎo)制度，明確行政復(fù)議機(jī)關(guān)在受理行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)，可以主動(dòng)告知符合法律援助條件的申請(qǐng)人有申請(qǐng)行政復(fù)議法律援助的權(quán)利。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在進(jìn)行調(diào)解、審理等活動(dòng)時(shí)，可以主動(dòng)為符合條件的案件當(dāng)事人提供法律援助申請(qǐng)引導(dǎo)服務(wù)，主動(dòng)加強(qiáng)與法律援助律師的溝通和合作，推動(dòng)案件妥善化解。

本案一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題是合理認(rèn)定行政給付的數(shù)額。在涉及撫恤金、社會(huì)保險(xiǎn)待遇以及最低生活保障等行政給付案件中，準(zhǔn)確合理地作出數(shù)額認(rèn)定至為關(guān)鍵。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范，結(jié)合案件具體情況進(jìn)行人性化的個(gè)案考量，重視個(gè)別公民的差異和每個(gè)公民的特殊需求。在行政復(fù)議程序上，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮合法性審查和合理性審查的制度優(yōu)勢(shì)，針對(duì)削減給付數(shù)額或者終止給付的行為，審查行政機(jī)關(guān)是否對(duì)給付數(shù)額作出了準(zhǔn)確的事實(shí)認(rèn)定，是否結(jié)合個(gè)案實(shí)際情形進(jìn)行了合理裁量。本案中，對(duì)于應(yīng)當(dāng)發(fā)放的低保金數(shù)額這一核心爭(zhēng)議，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)考慮了周某客觀(guān)上無(wú)法從其前夫處實(shí)現(xiàn)其實(shí)際利益這一情況，與街道辦事處協(xié)商恢復(fù)了周某原來(lái)的低保金，避免機(jī)械適用相關(guān)規(guī)定；同時(shí)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)考量相關(guān)規(guī)則的要求，指導(dǎo)周某向街道辦事處承諾，在其前夫履行支付撫養(yǎng)費(fèi)之后退還多領(lǐng)取的低保金款項(xiàng)，從而在規(guī)則與裁量之間達(dá)成適當(dāng)?shù)钠胶?，在法律效果和社?huì)效果間達(dá)致有機(jī)統(tǒng)一。

專(zhuān)家點(diǎn)評(píng)

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新修訂的行政復(fù)議法第一條規(guī)定了行政復(fù)議的立法目的，即通過(guò)糾正違法或者不當(dāng)行政行為，實(shí)現(xiàn)保護(hù)相對(duì)人權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政和化解行政爭(zhēng)議的功能。行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)制度就是實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議功能的一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)，賦予了行政復(fù)議機(jī)關(guān)更加靈活的法律手段，通過(guò)制發(fā)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)，既可以糾正與案件相關(guān)的其他違法行政行為，實(shí)現(xiàn)穿透式監(jiān)督，也可以糾正行政復(fù)議案件中反映出的執(zhí)法共性問(wèn)題，從源頭上促進(jìn)依法行政。

新修訂的行政復(fù)議法第七十六條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)在辦理行政復(fù)議案件過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)被申請(qǐng)人或者其他下級(jí)行政機(jī)關(guān)的有關(guān)行政行為違法或者不當(dāng)?shù)?，可以向其制發(fā)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)之日起六十日內(nèi)，將糾正相關(guān)違法或者不當(dāng)行政行為的情況報(bào)送行政復(fù)議機(jī)關(guān)。”由此可見(jiàn)，行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)制度一般用于糾正與被申請(qǐng)復(fù)議的行政行為有關(guān)的其他違法或不當(dāng)行政行為，與直接糾正被申請(qǐng)復(fù)議的行政行為的行政復(fù)議決定書(shū)共同構(gòu)成完整的監(jiān)督體系，體現(xiàn)了行政復(fù)議對(duì)行政活動(dòng)的充分監(jiān)督。行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)可以與行政復(fù)議決定書(shū)一并使用，也可以獨(dú)立適用。在以調(diào)解方式結(jié)案時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)也可以制發(fā)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)，監(jiān)督和糾正在行政復(fù)議中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的違法或不當(dāng)行政行為。

在本案中，由于行政復(fù)議期間被申請(qǐng)人與申請(qǐng)人達(dá)成和解協(xié)議，申請(qǐng)人主動(dòng)撤回行政復(fù)議申請(qǐng)。依據(jù)新修訂的行政復(fù)議法第七十四條的規(guī)定，在和解內(nèi)容不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益，不違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的情況下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法終止行政復(fù)議。至此，相對(duì)人的合法權(quán)益已經(jīng)得到保護(hù)，行政爭(zhēng)議也獲得實(shí)質(zhì)性化解。然而，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在辦理行政復(fù)議案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)一些執(zhí)法共性問(wèn)題，比如對(duì)違法所得定性不準(zhǔn)、行政裁量考量不全面、法制審核程序缺失等，未能從源頭上給予解決和作出防范，行政復(fù)議監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的功能未能充分全面實(shí)現(xiàn)。基于這一考慮，行政復(fù)議機(jī)關(guān)靈活運(yùn)用行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)制度，在雙方當(dāng)事人和解而不作出行政復(fù)議決定書(shū)時(shí)，準(zhǔn)確制發(fā)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)，全面糾正在行政復(fù)議過(guò)程中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的違法或不當(dāng)行政行為，以及行政復(fù)議案件所反映出的執(zhí)法共性問(wèn)題，有力促進(jìn)了相關(guān)領(lǐng)域執(zhí)法水平的提升。

專(zhuān)家點(diǎn)評(píng)

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行政行為具有公定力、拘束力、執(zhí)行力等法律效力，已經(jīng)作出的行政行為在被行政復(fù)議機(jī)關(guān)或法院等有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)或確認(rèn)無(wú)效之前，公民、法人或其他組織都應(yīng)當(dāng)予以尊重或執(zhí)行。這是行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)，全面維護(hù)社會(huì)公共秩序和充分保護(hù)他人合法權(quán)益的客觀(guān)需要。正因?yàn)槿绱耍还苁切姓?fù)議法還是行政訴訟法，都明文規(guī)定了復(fù)議或訴訟不停止執(zhí)行原則。但是，為避免不停止執(zhí)行可能導(dǎo)致相對(duì)人的合法權(quán)益無(wú)法獲得充分救濟(jì)，給相對(duì)人造成難以彌補(bǔ)的損失，行政復(fù)議法和行政訴訟法都規(guī)定了應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行的例外情形。

新修訂的行政復(fù)議法第四十二條規(guī)定：“行政復(fù)議期間行政行為不停止執(zhí)行；但是有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行：（一）被申請(qǐng)人認(rèn)為需要停止執(zhí)行；（二）行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為需要停止執(zhí)行；（三）申請(qǐng)人、第三人申請(qǐng)停止執(zhí)行，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為其要求合理，決定停止執(zhí)行；（四）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定停止執(zhí)行的其他情形?！毙滦抻喌男姓?fù)議法第四十二條規(guī)定的適用情形，賦予了行政復(fù)議機(jī)關(guān)一定的判斷權(quán)。這就意味著，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)更為積極主動(dòng)考慮各種事實(shí)和法律因素，判斷是否停止執(zhí)行行政行為。當(dāng)然，停止執(zhí)行應(yīng)當(dāng)遵循一個(gè)底線(xiàn)，即不能損害社會(huì)公共利益。

本案中，案涉項(xiàng)目是申請(qǐng)人開(kāi)發(fā)的污泥無(wú)害化治理及資源化利用的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，事關(guān)轄區(qū)內(nèi)水廠(chǎng)污泥處理，關(guān)系民生保障，如果不停止執(zhí)行行政處罰，轄區(qū)污泥無(wú)害化處理工作會(huì)受影響。同時(shí)，該行政處罰停止執(zhí)行并不會(huì)損害社會(huì)公共利益。所以，本案中行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定停止執(zhí)行行政處罰是正確的。應(yīng)當(dāng)注意的是，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審查申請(qǐng)人的停止執(zhí)行申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)積極調(diào)查核實(shí)案件事實(shí)，充分考量申請(qǐng)人的主觀(guān)過(guò)錯(cuò)、違法行為的危害程度等因素，即把被申請(qǐng)復(fù)議的行政處罰的合法性、合理性與行政處罰是否停止執(zhí)行聯(lián)系起來(lái)考慮，對(duì)符合前述條件情形的，通過(guò)停止執(zhí)行原行政行為，一方面有利于對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益給予充分救濟(jì)，另一方面也有利于更好推進(jìn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。